Уважаемые коллеги, в данном докладе мы хотим поднять достаточно острый вопрос, который, по нашему мнению, в той или иной степени затрагивает практически все финансовые органы муниципальных образований России. А именно вопрос о том, являются ли правовые (муниципальные правовые) акты финансового органа муниципального образования нормативными правовыми актами и, соответственно, подлежат ли они официальному опубликованию? Доклад не претендует на роль ответа на поставленный вопрос, а является призывом к началу дискуссии по названной теме с целью формирования единообразного подхода при решении указанной проблемы. В нашем докладе мы предлагаем обсудить данную тему, в том числе на примере финансово-казначейского управления администрации города Рязани.
Согласно абзацу семнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
В соответствии с частью 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и частью 1 статьи 49 Устава муниципального образования — городской округ город Рязань Рязанской области, принятого решением Рязанского городского Совета от 30.06.2006 № 470-III (далее — Устав города Рязани), в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе приказы и распоряжения должностных лиц органов администрации города Рязани. Руководители отраслевых и территориальных органов администрации города, иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям (часть 6 статьи 52 Устава города Рязани).
На основании пункта 1.1 Положения о финансово-казначейском управлении администрации города Рязани, утвержденного решением Рязанского городского Совета от 11.02.2008 № 87-III (далее — Положение о ФКУ), финансово-казначейское управление администрации города Рязани является финансовым органом администрации города Рязани (финансовым органом муниципального образования — город Рязань).
Бюджетным кодексом Российской Федерации, определяющим полномочия финансовых органов, в том числе финансовых органов муниципальных образований (финансовых органов (должностных лиц) местных администраций) по принятию правовых актов, к полномочиям финансово-казначейского управления администрации города Рязани как финансового органа муниципального образования — город Рязань отнесено принятие ряда правовых актов, регламентирующих различные вопросы, например, устанавливающих порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, порядок составления и ведения кассового плана, порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, порядок открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в финансово-казначейском управлении администрации города Рязани, и других (статьи 217, 217.1, 219, 220.1 и т.д.).
Указанным положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации корреспондируют и нормы Положения о ФКУ (пункт 3.1). В соответствии с подпунктом 4.1.9 пункта 4.1 Положения о ФКУ финансово-казначейское управление администрации города Рязани наделено правом принятия муниципальных правовых актов в пределах своей компетенции для выполнения возложенных на него задач и функций. По вопросам, входящим в компетенцию финансово-казначейского управления администрации города Рязани, начальник финансово-казначейского управления администрации города Рязани издает приказы (абзац пятый пункта 5.11 Положения о ФКУ).
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88 (далее — Разъяснения Минюста России), в пункте 2 указывается, что при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:
«Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Учитывая поименованные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Разъяснения Минюста России, положения абзаца семнадцатого части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты могут носить как нормативный, так и ненормативный (индивидуальный) характер.
Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепляет императивное требование, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Часть 1 статьи 50 Устава города Рязани устанавливает, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты представительного органа города Рязани о налогах и сборах вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, должен быть опубликован в течение десяти дней с момента его подписания, если иной срок не установлен действующим законодательством или не указан в самом тексте правового акта (часть 1 статьи 51 Устава города Рязани).
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
В настоящее время официальное опубликование муниципальных правовых актов в муниципальном образовании — город Рязань осуществляется в газете «Рязанские ведомости» (часть 3 статьи 51 Устава города Рязани).
В связи с изложенным возникает вопрос, являются ли правовые акты финансово-казначейского управления администрации города Рязани, принимаемые по вопросам, регулирование которых отнесено Бюджетным кодексом Российской Федерации к полномочиям финансового органа муниципального образования, нормативными правовыми актами, и подлежат ли названные акты официальному опубликованию в силу части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и части 1 статьи 50 Устава города Рязани?
Финансово-казначейское управление администрации города Рязани инициировало в этом году обращение от имени соответствующего заместителя главы администрации города Рязани в адрес правовой службы администрации города с просьбой дать правовое заключение по указанному вопросу. В правовом заключении, подготовленном правовой службой администрации города, к сожалению, не было сделано однозначных выводов по поставленным вопросам. Так, в заключении указывается, что сделать вывод о том, является ли муниципальный правовой акт нормативным или нет, не имея его в наличии, не представляется возможным. При этом если приказ или распоряжение, издаваемое начальником финансово-казначейского управления администрации города Рязани, обладает признаками, присущими нормативному правовому акту, такой муниципальный правовой акт является нормативным правовым актом и подлежит официальному опубликованию в установленном порядке. В заключении особо подчеркивается, что в систему муниципальных правовых актов, установленных Уставом города Рязани, входят приказы и распоряжения должностных лиц органов администрации города Рязани, но не приказы и распоряжения структурных подразделений администрации, в связи с чем можно сделать вывод о том, что действующая система муниципальных правовых актов муниципального образования — город Рязань не включает в себя муниципальные правовые акты финансового органа. Также обращается внимание на то обстоятельство, что любой муниципальный правовой акт может быть опубликован в официальных средствах массовой информации вне зависимости от того, является он нормативным или нет.
Полагаем, что вопросы, регулирование которых в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации отнесено к полномочиям финансового органа муниципального образования, должны быть урегулированы в подавляющей своей части именно нормативными правовыми актами финансового органа муниципального образования, так как соответствующие акты (например, устанавливающие порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, порядок составления и ведения кассового плана (если это полномочие не изъято у финансового органа), порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, порядок открытия и ведения лицевых счетов и т.д.) обладают (должны обладать) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт: они издаются уполномоченным на их принятие финансовым органом муниципального образования в установленном порядке, в них содержатся (должны содержаться) правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Соответственно, в силу требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ нормативные правовые акты финансового органа муниципального образования должны быть официально опубликованы. Их неопубликование лишает их по сути юридической силы, и они не могут применяться.
Положения же Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (статья 43) и, в частности, Устава города Рязани (статья 49) не могут применяться в отрыве от положений другого Федерального закона, а именно Бюджетного кодекса Российской Федерации, в котором говорится именно о правовых актах финансового органа муниципального образования, которым может быть как должностное лицо местной администрации, так и орган местной администрации (статья 6). В случае же если финансовым органом муниципального образования является орган местной администрации муниципального образования, то именно орган местной администрации муниципального образования принимает правовые акты. Правом же издания от имени органа местной администрации муниципального образования соответствующего правого акта будет обладать, как правило, руководитель данного органа. Поэтому правомерно в этом случае вести речь именно о правовых актах (в том числе нормативных правовых актах) органа местной администрации, осуществляющего полномочия финансового органа муниципального образования.
Для исключения образовавшейся правовой коллизии и избежания конкуренции норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и норм другого Федерального закона, каковым является Бюджетный кодекс Российской Федерации, полагаем необходимым дополнить статью 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ положением о том, что в систему муниципальных правовых актов входят муниципальные правовые акты финансовых органов муниципальных образований (органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований), принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.
Но и сейчас с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Постановлении от 29.06.2004 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», которую кратко можно свести к тому, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, можно прийти к выводу, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, являющегося специальным Федеральным законом, регулирующим бюджетные правоотношения, в части установления полномочий финансовых органов муниципальных образований по урегулированию вопросов, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, имеют приоритет по отношению к другим федеральным законам.
Таким образом, в настоящий момент, с нашей точки зрения, уже можно вести речь именно о правовых (нормативных правовых) актах финансового органа местной администрации (финансового органа муниципального образования).
Акты финансово-казначейского управления администрации города Рязани, принимаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, до настоящего времени официально не опубликовывались, а размещались на сайте администрации города Рязани в сети «Интернет». В настоящее время решается вопрос об их официальном опубликовании (при изложении в новой редакции или принятии нового акта).
Анализ практики опубликования муниципальных правовых актов финансовых органов муниципальных образований (финансовых органов местных администраций), проведенный при помощи правовой система «КонсультантПлюс», позволяет прийти к выводу об отсутствии единого подхода в вопросе о необходимости опубликования обозначенных актов.
Например, приказ Финансового управления администрации городского округа Ревда от 15.12.2010 № 5 «О Порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета городского округа Ревда», вступивший в силу с 01.01.2011, был опубликован в печатном издании «Муниципальные ведомости», № 51, 30.12.2010. В соответствии с Уставом городского округа Ревда официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в бюллетене «Муниципальные ведомости» (часть 2 статьи 47).
Распоряжение Департамента финансов администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 31.12.2009 № 10 «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи МО ГО «Сыктывкар» и Порядка составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (главных администраторов источников финансирования дефицита) МО ГО «Сыктывкар» по данным правовой системы «КонсультантПлюс» опубликовано не было.
Не были опубликованы по данным поименованной правовой системы приказ комитета экономики, финансов и контроля администрации города Калининграда от 26.02.2010 № 21 «Об утверждении порядка исполнения бюджета городского округа „Город Калининград“ по расходам, порядка санкционирования оплаты денежных обязательств при казначейской системе исполнения бюджета», а также приказ Управления финансов администрации города Ижевска от 27.03.2008 № 111-п «Об утверждении Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств и ведения Управлением финансов администрации города Ижевска лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета г. Ижевска».
Приказ Департамента финансов и контроля Администрации города Омска от 31.12.2010 № 232 «О составлении и ведении сводной бюджетной росписи и кассового плана исполнения бюджета города Омска, бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета города Омска» был официально опубликован в печатном издании «Третья столица», № 4, 28.01.2011.
В ряде муниципальных образований существует практика, когда вопросы, которые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации должны быть урегулированы правовыми актами финансового органа муниципального образования, регулируются актами местной администрации (при наличии в структуре местной администрации соответствующего функционального органа администрации, в задачи которого входят, например, составление проекта бюджета, организация и обеспечение исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета).
Так, при наличии в городе Вологде Департамента финансов Администрации города Вологды постановлением Главы города Вологды от 18.12.2007 № 6002 утверждено Положение о порядке открытия и ведения лицевых счетов участникам бюджетного процесса муниципального образования «Город Вологда» (данный муниципальный правовой акт был официально опубликован в печатном издании «Вологодские новости», № 51, 26 декабря 2007 г.- 9 января 2008 г.).
Постановлением Администрации Великого Новгорода от 31.12.2010 № 5700 утверждено Положение о порядке открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов бюджета Великого Новгорода (данное постановление было официально опубликовано в печатном издании «Новгород официальный», № 2, 19.01.2011). При этом в соответствии с пунктом 1.5 Положения о бюджетном процессе в Великом Новгороде, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 01.11.2007 № 688 (с последующими изменениями и дополнениями), одним из участников бюджетного процесса в Великом Новгороде является комитет финансов Администрации Великого Новгорода — финансовый орган Великого Новгорода (далее — комитет финансов). Поименованное Положение к полномочиям комитета финансов относит установление порядка открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в комитете финансов (пункт 4.8).
Надеемся, что настоящее выступление положит начало работе по выработке единого подхода в муниципальных образованиях, в которых существуют функциональные органы местных администраций, осуществляющие функции финансовых органов местных администраций (финансовых органов муниципальных образований), по определению правовой природы актов соответствующих органов, принимаемых в развитие положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, и решению вопроса о необходимости официального опубликования данных актов.
Полагаем, что данная тематика будет интересна и в процессе реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», так как данный Федеральный закон (статья 30 и т.д.) предусматривает полномочия финансовых органов муниципальных образований по принятию правовых актов по ряду вопросов.
