Проведение в России рыночных реформ, обусловивших значительную дифференциацию форм собственности, одновременно обозначило серьёзный финансово-экономический вопрос: как обеспечить оптимальную структуру, полноту учёта, рациональное и эффективное управление активами публично-правовых образований всех уровней и, в частности, муниципальных образований?
Обычно, когда ставится задача повышения эффективности в государственном и муниципальном секторе, подразумевается сокращение бюджетных расходов, либо достижение более высоких результатов при сохранении существующего уровня расходов бюджета. Однако бюджет — лишь вершина айсберга под названием «муниципальные финансы»: за пределами бюджета муниципальный сектор генерирует финансовые потоки, по объему сопоставимые и даже порой превышающие объемы местных бюджетов. К ним относятся: оборот и обязательства муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих субъектов с участием муниципальных образований, финансовые потоки, генерируемые имущественно-земельным комплексом, находящимся в собственности или в распоряжении муниципалитета и т.д.
В этой связи совершенствование системы учета и управления активами муниципальных образований является крайне важной и актуальной задачей. Если в сфере управления бюджетными ресурсами за годы реализации бюджетной реформы достигнуты значительные успехи, то активы во многих муниципальных образованиях сегодня даже не полностью учтены — не говоря уже о применении современных инструментов управления этими активами.
Конечно, существует определенная регламентация порядка ведения муниципалитетами учета активов. Учет муниципальной собственности осуществляется по двум направлениям — в системе бюджетного учета и путем ведения реестра муниципального имущества (п.5 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
Следует отметить, что федеральное законодательство содержит ряд ограничений по составу муниципальных активов. В остальном состав активов определяется уполномоченными органами местного самоуправления. К числу ограничений действующего законодательства состава финансовых активов относятся положения Бюджетного кодекса РФ, в том числе определяющие источники формирования доходов местного бюджета, нефинансовых активов — положение статьи 50
Политика федерального центра также нацелена на упорядочение состава имущества органов публичной власти всех уровней исходя из принципа строгого соответствия закрепленного имущества полномочиям соответствующего уровня власти. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. отметил, что органы публичной власти должны избавиться от имущества, не имеющего прямого отношения к их непосредственным обязанностям. «Управление избыточной собственностью требует много сил, времени, а зачастую — немало средств, (...) и нередко становится источником коррупции. — говорится в Послании, — Органы власти не должны быть владельцами „заводов, газет, пароходов“. Каждый должен заниматься своим делом».
С нашей точки зрения идеологическими критериями нахождения нефинансового актива в долгосрочном периоде в муниципальной собственности с учетом положения п.5 ст.50 Федерального закона №
Не могут являться критериями в долгосрочной перспективе — укрепление материально-финансовой основы местного самоуправления, так как данная задача должна быть решена системой межбюджетных отношений, эффективным налогообложением, формированием резервного фонда, а также критерий привлечения инвестиций и стимулирования предпринимательской активности на территории муниципального образования, так как данный критерий применим исключительно в рамках текущего управления.
В целях эффективного управления муниципальными активами первостепенное значение имеет формирование надежной базы данных по муниципальным активам. Задача формирования надежного, достоверного, достаточного, преемственного источника информации для принятия управленческих решений о судьбе актива, принципах, формах и методах владения, распоряжения и пользования им может быть решена посредством принятия следующих основных мер:
В рамках предлагаемых мер нами разработаны следующие инструменты и методические подходы к принятию управленческих решений:
Для целей стратегического и оперативного управления муниципальными активами необходимо разработать оптимальную классификацию активов и определить единое основание для группировки активов. Это основание должно базироваться на предназначении актива. Данная классификация может быть положена в основу формирования правовых актов о реестрах активов, а в перспективе — в основу алгоритмов компьютерных программ по учету активов.
Постановка проблемы:
На сегодняшний день управление активами «в ручном режиме» означает отсутствие единого основания группировки активов для целей выбора сценария, подходов и методов управления. Группировка активов для целей управления если и осуществляется, то строится от достигнутого (т.е. по сути — от индивидуальной для каждого муниципалитета структуры активов) либо проводится по каждому объекту отдельно. При этом отсутствие единого основания группировки активов делает невозможным системное управление каждой группой активов, осуществление необходимой аналитики и пр.
Позиция:
Аналитический учет активов должен базироваться на анализе трех категорий активов, которые можно условно обозначить как:
Указанное основание группировки активов и три сформированные на его базе группы активов должны быть заложены в концепцию управления активами муниципального образования и служить своего рода объектом приложения общих принципов управления активами. С другой стороны, данные категории объектов являются основанием для оценки применимости либо неприменимости к ним отдельных методов и инструментов управления. Вместе с тем, аналитическая система управления активами не может быть сформирована без учета сложившейся структуры активов. Исходя из этого, для решения практических задач сформировать одноуровневую классификацию активов муниципального образования не представляется возможным — в силу того, что решаемые задачи требуют различной детализации информации по активам. Учитывая характер решаемых задач по управлению активами и сложившуюся структуру активов, для целей аналитического учета активов муниципального образования предлагается применять трехуровневую классификацию активов.
Первый уровень классификации включает в себя группы активов для целей разработки планов повышения эффективности управления активами по различным субъектам муниципального управления (активы учреждений, предприятий, казны, организаций с муниципальным участием).
В основу классификации муниципальных активов второго уровня для целей аналитического учета будет положена классификация активов, содержащаяся в едином плане счетов по бухгалтерскому учету (финансовые и нефинансовые активы, в том числе недвижимое имущество и движимое имущество, материальные запасы и т.д. — с разбивкой по подкатегориям). Данный подход к классификации активов применяется в связи с тем, что основным источником информации об активах являются данные бухгалтерского учета и отчетности.
Дальнейшая классификация активов (классификация третьего уровня) не имеет жесткой структуры, так как представляет собой совокупность всех объектов учета по их наименованию (в категории «нежилые помещения» — гаражи, гардеробы и т.д.; в категории «материальные запасы» — лекарственные средства, мягкий инвентарь и т.д.).
В таблице 1 приведен пример укрупненной структуры муниципальных активов бюджетного учреждения в сфере физической культуры и спорта по всем трем уровням классификации активов.
Таблица 1. Пример укрупненной структуры муниципальных активов бюджетного учреждения в сфере физической культуры и спорта
|
1 уровень классификации |
2 уровень классификации |
3 уровень классификации | ||
|
Активы муниципальных учреждений в отрасли физическая культура и спорта |
Нефинансовые активы |
Недвижимое имущество |
Нежилые помещения |
Гараж |
|
Крытый бассейн | ||||
|
Спортивный комплекс, в том числе | ||||
|
буфет | ||||
|
раздевалки | ||||
|
туалеты | ||||
|
спортивные залы | ||||
|
гардероб | ||||
|
... | ||||
|
Сооружения |
Футбольное поле | |||
|
... | ||||
|
Многолетние насаждения |
Декоративные кусты | |||
|
... | ||||
|
Движимое имущество |
Машины и оборудование |
Насос Генератор силовое оборудование | ||
|
в т.ч. особо ценное | ||||
|
Инвентарь |
Футбольные мячи | |||
|
... | ||||
|
в т.ч. особо ценное |
- | |||
|
Транспортные средства |
Служебный автомобиль | |||
|
в т.ч. особо ценное |
Микроавтобус | |||
|
Непроизведенные активы |
Земля | |||
|
Материальные запасы |
Горюче смазочные материалы |
Бензин | ||
|
Продукты питания |
Крупы | |||
|
Мучные изделия | ||||
|
Мясо | ||||
|
... | ||||
|
Медикаменты |
Бинты | |||
|
Шприцы | ||||
|
Лекарственные препараты | ||||
|
Финансовые активы |
Денежные средства |
— субсидии на задание — иные субсидии -бюджетные инвестиции -доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности -средства на исполнение публичных обязательств в денежной форме -средства ОМС | ||
|
Кредиторская задолженность |
... | |||
|
Дебиторская задолженность |
... | |||
В целях рационального и эффективного стратегического и оперативного управления активами должен быть создан надежный, достоверный, достаточный, преемственный источник информации — система аналитического учета активов.
Постановка проблемы:
Формирование надежной базы данных об активах муниципального образования имеет первостепенное значение для обеспечения рационального и эффективного управления активами. От полноты и качества учетной информации зависит точность анализа и оценки сложившейся ситуации с использованием активов, правильность выводов и степень обоснованности принимаемых решений по управлению активами.
В настоящее время в Российской Федерации ведется учет муниципальных активов для целей налогового и бухгалтерского учета. При этом задача формирования учетной политики муниципальных активов для целей стратегического и оперативного управления реализована только частично, путем формирования в отношении нефинансовых активов реестра муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом №
Позиция:
К задачам создания системы аналитического учета активов муниципального образования, с учетом недостатков существующих методов и инструментов учета активов в муниципалитетах, лучших мировых практик, можно отнести:
Практическим воплощением системы аналитического учета активов как источника достоверной информации для управления активами являются инструменты учета и управления активами:
Главная задача при разработке реестра активов муниципального образования состоит в том, чтобы четко сформулировать те вопросы, ответы на которые необходимо получить, проанализировав данные реестра, и обеспечить полноту информации реестра активов для принятия управленческих решений. Система аналитического учета активов для целей стратегического управления должна обеспечивать информацией для решения следующих вопросов:
Сводный баланс активов-пассивов является не только элементом аналитического учета активов, но и инструментом повышения эффективности управления муниципальными активами. Формирование баланса муниципального образования по активам и пассивам позволяет определить объем резерва муниципальных активов муниципального образования. Баланс активов и пассивов — это отражение в стоимостной оценке активов и пассивов по составу на определенную дату.
Принцип формирования сводного баланса активов-пассивов заимствован из бюджетного процесса при балансировке бюджета. Анализ сводного баланса активов-пассивов позволяет не только оценить покрытие обязательств ликвидными финансовыми активами, но и менее ликвидными нефинансовыми активами.
При формировании сводного баланса активов и пассивов за основу берется классификация активов второго уровня (нефинансовые и нефинансовые активы), которые далее разбиваются по классификации первого уровня. Сводный баланс активов-пассивов включает балансы по группам хозяйствующих субъектов: баланс активов-пассивов муниципальных предприятий, баланс активов-пассивов муниципальных учреждений и баланс активов-пассивов муниципальной казны.
Активы по балансу разбиваются на две группы: активы, находящиеся в муниципальной собственности и потенциальные активы (активы, находящиеся в распоряжении и пользовании). При этом чистый резерв рассчитывает только как разница между собственными активами и собственными и переданными обязательствами. Для целей аналитического учета в балансе активов-пассивов справочно указывается информация о том финансовом результате (в данном случае прибыли), который получен в результате управления активами. Источником данной информации являются соответствующие разделы реестра муниципальных активов.
Пассивами муниципального образования в денежном выражении признаются все расходные обязательства, которые для целей составления баланса подразделяются на собственные (полномочия органов местного самоуправления) и переданные (делегированные государственные полномочия).
Результаты анализа данных реестра активов, балансов активов-пассивов муниципальных учреждений, муниципальных предприятий, казны служат основой для формирования планов повышения эффективности управления активами.
